TAR Piemonte 7/2025. Rete ferroviaria italiana versa il canone di occupazione

Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. (“RFI”) ha richiesto al Comune il rilascio dell’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico, per il periodo compreso tra l’11.03.2024 ed il 18.07.2024, ai fini dell’esecuzione dei lavori di elettrificazione della tratta ferroviaria. L’autorizzazione è stata rilasciata e assoggettata al pagamento del canone unico patrimoniale, come disciplinato dal relativo regolamento comunale. 

RFI ha, pertanto, proposto ricorso avverso la predetta autorizzazione (assieme al presupposto regolamento comunale) nella parte in cui ha assoggettato l’occupazione al pagamento del predetto canone unico patrimoniale, lamentando, sotto vari profili, che il Comune avrebbe illegittimamente limitato e/o non contemplato le esenzioni previste dalla disciplina statale di riferimento; il regolamento comunale avrebbe illegittimamente ridotto la portata dell’esenzione di cui all’art. 1, comma 833, lett. a, L. 160/2019 alle sole occupazioni effettuate allo Stato, dalle Regioni o dagli enti locali per specifiche finalità di assistenza, previdenza, sanità, educazione, cultura e ricerca scientifica, mentre la norma statale la riconoscerebbe ampiamente a qualunque tipo di occupazione effettuata dai predetti enti (anche indirettamente, attraverso i propri appaltatori) a prescindere dalle predette specifiche finalità (che rileverebbero solo per il riconoscimento dell’esenzione anche alle occupazioni effettuate dagli enti pubblici di cui all’art. 73, comma 1, lett. c, del T.U.I.R.). 

Nel caso di specie, l’occupazione sarebbe avvenuta per eseguire un intervento di rilevante interesse nazionale inserito nel PNRR e finanziato con le relative risorse, il cui progetto sarebbe stato approvato in sede di conferenza di servizi anche con l’assenso del Comune, il quale avrebbe già ottenuto opere compensative e mitigative del disagio provocato dalla cantierizzazione.

Il regolamento comunale ed i conseguenti provvedimenti autorizzatori sarebbero comunque illegittimi per non aver recepito ed applicato all’occupazione in questione la normativa speciale di cui agli artt. 59 e 60 del RD 1447/1912 che esenterebbe l’occupazione di aree pubbliche finalizzata alla costruzione, manutenzione o potenziamento della linea ferroviaria dal pagamento di qualunque tributo o corrispettivo, ivi incluso il canone di cui si discute.

Il giudice amministrativo respinge tutte le richieste statuendo che:

• Anche con specifico riferimento al canone unico di cui all’art. 1, commi 816 e ss., della L. 160/2019 (che, al pari del COSAP, non ha natura tributaria) è stato sottolineato come le norme di agevolazione o esenzione costituiscano una deroga sostanziale al principio generale posto dalla legge ordinaria, cosicché non trovano applicazione al di fuori delle ipotesi specificamente e tassativamente indicate, atteso il divieto di interpretazione analogica ed estensiva (cfr., proprio relativamente all’esenzione di cui all’art. 1, comma 833, lett. a, della L. 160/2019, Cons. Stato, Sez. VII, 27/11/2024, n. 9553). Ebbene, l’esenzione di cui si discute è circoscritta dalla relativa norma di legge alle occupazioni effettuate da alcuni enti pubblici specificatamente individuati, tra cui, per quanto qui rileva, lo Stato. Il riconoscimento dell’esenzione a soggetti diversi dallo “Stato-persona” attraverso una loro pretesa assimilazione allo Stato finirebbe inevitabilmente per portare ad una interpretazione analogica ed estensiva di una norma eccezionale, in contrasto con il disposto di cui all’art. 14 delle preleggi del codice civile.
• La giurisprudenza civile (cfr., ex multis, Cass. civ., Sez. V, 05/11/2021, n. 31950; Cass. civ., Sez. V, 13/08/2020, n. 17034) ha condivisibilmente escluso che RFI possa farsi rientrare nella nozione di “Stato” che rileva ai fini dell’applicazione delle esenzioni fiscali riconosciute a quest’ultimo. L’occupazione di suolo pubblico comunale effettuata da RFI per la realizzazione di un’opera dell’infrastruttura ferroviaria nazionale di cui la stessa è concessionaria e che gestisce in regime privatistico d’impresa non è soggettivamente riferibile allo “Stato-persona” e, pertanto, non può godere dell’esenzione di cui all’art. 1, comma 833, lett. a, della L. 160/2019.
• Nemmeno rileva, in senso contrario, che l’opera sia di proprietà dello Stato al quale tornerà la gestione al termine della concessione, né che la sua pianificazione o programmazione sia stata prevista dallo Stato (in particolare, nel caso dell’infrastruttura ferroviaria, attraverso l’inclusione nel contratto di programma stipulato tra Ministero e RFI), né che il relativo progetto sia stato approvato in sede di conferenza dei servizi (con la partecipazione dei vari enti pubblici interessati) e dichiarato di particolare importanza nazionale (attraverso l’inserimento nel PNRR con i relativi finanziamenti), perché, ai fini dell’applicabilità del canone, è decisivo il fatto che l’occupazione sia effettuata dalla società concessionaria nell’esercizio della propria attività imprenditoriale e non dallo Stato concedente
• Il mancato espresso recepimento della normativa speciale RD 1447/2012 non determina, di per sé, l’illegittimità del regolamento comunale che deve piuttosto valutarsi rispetto alla disciplina statale istitutiva del canone unico che, a sua volta, non riporta alcun riferimento agli artt. 59 e 60 del RD 1447/1912, cosicché non può pretendersi dall’Amministrazione comunale una ricognizione esaustiva di tutte le ipotetiche norme di esclusione e/o esenzione dal pagamento del canone risultanti da discipline di settore. Ad ogni modo, l’art. 49, comma 1, del contestato regolamento comunale prevede che “Per quanto non espressamente previsto, si applicano le disposizioni di legge vigenti relative alla disciplina del canone unico patrimoniale contenute all’art. 1, dal comma 816 al comma 847, della L. 160/2019, nonché alle altre norme legislative e regolamentari vigenti”, con ciò escludendosi un contrasto rispetto alle normativa speciale invocata dalla ricorrente, se ed in quanto ipoteticamente applicabile alle occupazioni disciplinate dal regolamento
• Tale norma speciale non è comunque applicabile in quanto fa innanzitutto riferimento all’occupazione di beni che rientrano nel demanio idrico (fluviale, lacuale o marittimo), cui chiaramente non può essere ricondotta una strada o una piazza comunale. Anche il riferimento a “qualunque altro terreno improduttivo” è posto in relazione ai beni naturali del demanio idrico precedentemente indicati dalla norma (“alvei” e “spiagge”), cosicché, anche a non voler ritenere che anche tali ulteriori terreni improduttivi debbano anch’essi far parte nel demanio idrico, se ne ricava comunque una nozione di “terreno” in senso naturalistico da considerarsi, pertanto, “improduttivo” perché incolto e non destinato a sfruttamento agricolo o di altro tipo. Il che esclude che tra tali terreni improduttivi possono farsi rientrare strade o piazze. Peraltro, l’art. 60 in esame richiede comunque che si tratti di demanio “appartenente allo Stato”, mentre qui si discute di una piazza e di una strada pacificamente appartenenti al Comune.