TAR Lazio Roma CUP s. 19520/2025. Il limite di gettito del CUP e diritti istruttori infondati

Le questioni oggetto di giudizio sono relative al canone unico richiesto per delle autorizzazioni di installazione di pubblicità provvisoria su ponteggi eretti in occasione delle opere di restauro di immobile sito in Roma comprensiva della restituzione/rimborso delle somme versate (e non dovute) a titolo di diritti di istruttoria e Canone Unico Patrimoniale. La parte ricorrente chiede l’annullamento delle determinazioni e la condanna alla restituzione degli importi versati, sostanzialmente dolendosi dell’irragionevole ed eccessiva esosità del CUP richiesto dall’amministrazione comunale per dette tre maxi-affissioni temporanee, in ragione di una pretesa tariffa giornaliera molto più alta rispetto a quella annuale nonché sostenendo l’ illegittimità dei diritti di istruttoria.La delibera tariffaria viene contestata nell’ irragionevolezza e nella sproporzione tra la tariffa giornaliera e quella annuale coincidente con l’anno solare nonché contesta la richiesta dei diritti istruttori.

In merito ai diritti istruttori, la sezione ha chiarito come “come nessuna delle deliberazioni istitutive dei diritti di istruttoria relativi al rilascio delle autorizzazioni per l’installazione di mezzi pubblicitari sui cantieri/ponteggi - tanto meno quelle oggetto di impugnazione (le deliberazioni dell’Assemblea Capitolina n. 8/2021 e n. 25/2021) – rechi l’indicazione del presupposto normativo in ragione del quale il potere è stato di fatto esercitato.

Né un tale fondamento può ravvisarsi nel comma 816 dell’art. 1 della legge n. 160/2019 (Legge di Bilancio 2020), pure invocato dalla difesa comunale, a ben vedere riguardando tale disposizione la sola istituzione del c.d. “canone unico patrimoniale” in materia di occupazione di suolo pubblico e di diffusione di messaggi pubblicitari, e non anche prevedendo l’istituzione in via autonoma dei diritti di istruttoria di cui si discorre. Una tale copertura non può, inoltre, nemmeno rinvenirsi: né nell'art. 3, commi 1 e 7, del d.l. 22 dicembre 1981, n. 786, convertito in legge dalla l. 6 febbraio 1982, n. 51, a mente del quale “per i servizi pubblici a domanda individuale, le province, i comuni, i loro consorzi e le comunità montane sono tenuti a richiedere la contribuzione degli utenti, anche a carattere non generalizzato”; né nell’art. 172, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 267/2000, secondo cui gli enti locali allegano al bilancio di previsione “le deliberazioni con le quali sono determinati, per l'esercizio successivo, le tariffe, le aliquote d'imposta e le eventuali maggiori detrazioni, le variazioni dei limiti di reddito per i tributi locali e per i servizi locali, nonché, per i servizi a domanda individuale, i tassi di copertura in percentuale del costo di gestione dei servizi stessi”; nè ancora nell’art. 1, comma 169, della legge n. 296/2006 in base al quale gli enti locali “deliberano le tariffe … entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione ”.

Ne discende come l’introduzione dei diritti di istruttoria (o di segreteria) per il rilascio delle autorizzazioni all’installazione di impianti pubblicitari sui ponteggi e/o recinzioni dei cantieri edili posti sugli immobili privati da ristrutturare, ad opera delle deliberazioni n. 8/2021 e n. 25/2021 sia, pertanto, avvenuta al di fuori di un’espressa autorizzazione legislativa che ne avrebbe, invece, dovuto costituire l’indispensabile preventiva “base” normativa.

In merito alle doglianze relative alla delibera tariffaria per l’anno 2024 e la successiva di “conferma” anche per l’anno 2025 delle medesime tariffe nella stessa misura, il Collegio rileva che con la delibera di esecuzione della sentenza della Sezione n.19124/2024 (di annullamento della delibera di determinazione del canone per “difetto di istruttoria in merito all’applicazione del principio di invarianza di gettito, fatto salvo il successivo riesercizio del potere in capo all’Amministrazione”), il comune abbia provveduto:

i) a determinare la soglia di gettito del c.d. “anno-base” (il 2020, ovvero quello precedente all’entrata in vigore del CUP), rispetto al quale determinare il cumulo dei tributi e dei canoni sostituiti dal Canone, ai quali fare riferimento per la valutazione del gettito atteso per il 2021;

ii) valutato che, mantenendo le tariffe già varate con le delibere oggetto di annullamento, da tale confronto emergeva il mancato superamento, per l’anno 2021, del gettito cumulativo dell’“anno-base”;

iii) confermato, anche per l’anno 2024 (oltre che per gli anni 2021, 2022 e 2023) le tariffe già in vigore sulla base delle deliberazioni n. 421/2022 e n. 436/2022 annullate dal Tribunale;

Le avversate deliberazioni appaiano assistite da un adeguato supporto motivazionale in grado di dare evidenza dei criteri e dei calcoli eseguiti dall’amministrazione comunale ai fini della determinazione del gettito da “garantire” ai sensi dell’art. 1, comma 817, della l.n. 160/2019 e, quindi, delle tariffe di cui si discorre. Infatti - se è vero che  RomaCapitale, in sede di relativa istruttoria, dopo aver correttamente definito la soglia di gettito a monte in relazione all’“anno-base” 2020 (c.d. “valore-soglia”, pari, dunque, al gettito complessivamente acquisito in tale annualità), ha poi applicato la regola dell’invarianza di gettito come limite massimo al gettito con riferimento al solo anno 2021 (ossia alla prima annualità di applicazione del CUP) - parte ricorrente non ha, comunque dimostrato che, nelle annualità successive per le quali essa agisce nell’ambito di tale giudizio (il 2024 ed il 2025), vi sia stato, rispetto a detta soglia, un reale sforamento di gettito.

La questione sottoposta al Collegio è stata reiteratamente affrontata dalla Sezione, in ultimo nella citata sentenza n.19124/2024 (su cui pende relativo appello innanzi al Consiglio di Stato), ove si è ritenuto di dover optare per un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art.1, comma 817, della l. n. 160/2019, improntata al rispetto del principio di riserva di legge di cui all’art. 23 della Costituzione, ritendo che l’inciso secondo cui “Il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone” dovrebbe essere interpretato quale “cornice massimale entro cui determinare le tariffe”, ossia come volume complessivo di gettito da non superare, quest’ultimo inteso in relazione al cumulo dei tributi e dei canoni sostituiti dal CUP, fatta salva la possibilità, espressamente contemplata dalla legge, di variazione anche in aumento delle singole tariffe.

Detta pronuncia ha, inoltre, fornito un ulteriore appiglio applicativo interpretativo, mediato dal principio di ragionevolezza, ritenendosi allo scopo che “l’invarianza di gettito, oltre a postulare, come già detto, il riferimento al cumulo dei canoni/tributi sostituiti in rapporto a quelli introdotti dall’art.1, co.816 ss L.n.160/2019 (ossia occupazione di suolo pubblico ed esposizioni pubblicitarie), debba implicitamente operare con la clausola che, nella scienza economica, si direbbe “ceteris paribus”, ossia fermo il resto, ad invarianza cioè del fattore relativo alle scelte imprenditoriali dei privati. L’invarianza di gettito, così delimitata, postula che, date le tariffe approvate dall’ente locale nell’anno di riferimento per il Cup (es. 2021), il gettito Cup complessivo (occupazione suolo pubblico + esposizioni pubblicitarie) che ne deriva, in applicazione di dette tariffe a fronte delle iniziative imprenditoriali assunte, a parità di iniziative private (ossia di mq. di suolo e di quantità di mq. di impianti pubblicitari) restituisca un valore finanziario, in valore assoluto, non superiore rispetto a quello che, nell’anno-base (es. il 2020) l’ente aveva acquisito dal cumulo dei canoni/tributi sostituiti (Cosap, Cimp, canoni concessori vari secondo il Codice della strada, ecc.)”.

Su tale assunto, invero, il Collegio ritiene che:

i) l’inciso “il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone” non lascia in alcun modo intendere che tale accorgimento sia limitato ad un’unica iniziale annualità. L’art. 1, comma 817, della l. n. 160/2019 è stato, peraltro, oggetto di interventi di modifica nel corso del 2024 e, in rapida successione, nel 2025, i quali, semmai, avvalorano la tesi contraria. In particolare, l’attuale tenore della disposizione, in vigore dal 10 agosto 2025 e quale risultante dalla modifica introdotta dall’art. 19-bis, comma 1, del d.l. 30 giugno 2025, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla l. 8 agosto 2025, n. 118 (che a sua volta ha novellato la versione modificata dall’art. 1, comma 757, lett. a, della l. 30 dicembre 2024, n. 207) recita: “Il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone, fatta salva, in ogni caso, la possibilità di rivalutarlo annualmente in base all'indice ISTAT dei prezzi al consumo rilevati al 31 dicembre dell'anno precedente e di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe attuata secondo criteri di ragionevolezza e di gradualità in ragione dell'impatto ambientale e urbanistico delle occupazioni e delle esposizioni pubblicitarie oggetto del canone e della loro incidenza su elementi di arredo urbano o sui mezzi dei servizi di trasporto pubblico locale o dei servizi di mobilità sostenibile”. Ben si comprende, dunque, come l’inciso introdotto nel 2025, che fa salva la mera “possibilità” di rivalutazione del gettito in base all’inflazione (indice ISTAT), lasci intendere come, al di fuori di tale opzione, resti ferma la necessità, indicata dalla prima parte della disposizione, di un’invarianza di gettito rispetto ai canoni/tributi sostituiti; opinando diversamente – vale dire nel senso ritenuto da Roma Capitale, che l’invarianza finanziaria operi per la sola prima annualità di introduzione del CUP - si tornerebbero a manifestare, per le successive annualità, come evidenziato già nella sentenza della Sezione n. 19124/2024, problemi di compatibilità con l’art. 23 della Costituzione, atteso che, in definitiva, il potere di incrementare le tariffe ad opera degli enti locali, pacificamente riconosciuto dal predetto comma 817, resterebbe senza limiti, disancorato da quell’indispensabile copertura, invece assicurata dalla legge.

Il legislatore statale ha attribuito ai comuni il potere di disciplinare il CUP in modo da garantire l’invarianza di gettito anche eventualmente attraverso la modifica delle tariffe base, così operando un bilanciamento tra la necessità di una loro predeterminazione statuale, nel rispetto della riserva di legge prevista all’art. 23 della Costituzione, e l’esigenza di tutelare l’autonomia finanziaria riconosciuta dagli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione ai singoli enti territoriali.

E’ ugualmente infondato anche l’ulteriore censura con cui il ricorrente si duole di un asserito contrasto dell’art. 25, comma 2 bis, del Regolamento con l’art. 1, comma 817, 827, della l. n. 160/2019, ove inteso nel senso di non obbligare l’amministrazione a ridurre la tariffa giornaliera per parificarla a quella annuale e fare in modo che un soggetto che richieda un’autorizzazione per un periodo inferiore all’anno paghi una somma non maggiore di quella che pagherebbe per un’esposizione annuale. Come già evidenziato, la facoltà di modificare le tariffe è, difatti, concessa al solo scopo di garantire alle finanze dell’ente locale stesso l’invarianza di gettito rispetto a tutte le entrate sostituite dal CUP e non anche – come vorrebbe parte ricorrente - al fine di consentire risparmi agli operatori pubblicitari che rivendono i relativi spazi pubblicitari.