TAR Emilia Romagna s. 177/2025. Canone di occupazione in caso di viadotti autostradali. Continua il contrasto tra giudice amministrativo e Corte di Cassazione

Si inasprisce la querelle sul canone dovuto in caso di occupazioni mediante viadotti autostradali che attraversino il suolo comunale.

Autostrade per l’Italia SpA chiede l'annullamento dell’avviso di accertamento esecutivo in materia di Canone patrimoniale di occupazione di suolo pubblico (COSAP) Anno 2020” e del “Regolamento per la disciplina dell'occupazione di suolo pubblico e la determinazione del canone patrimoniale di occupazione di suolo pubblico (COSAP)” del Comune nella parte in cui prescrive il rilascio di specifica autorizzazione o concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico.

Ad avviso della società sarebbe errata la tesi comunale secondo cui la ricorrente, per attraversare il territorio con la predetta autostrada, avrebbe dovuto presentare istanza di concessione di suolo pubblico comunale e corrispondere il pagamento del canone, quale titolare del relativo atto di concessione.

In particolare, sostiene la società, essendo essa già titolare di concessione assentita dallo Stato per la costruzione e l’esercizio dell’autostrada, oggi regolata dalla Convenzione del 12 ottobre 2007 approvata con l’art. 8-duodecies, decreto-legge n. 59/2008 e la cui fonte si rinviene direttamente nell’art. 1, legge n. 729/1961, nessun ulteriore titolo avrebbe dovuto essere richiesto al Comune per, non potendo il Regolamento COSAP comunale prevalere sulle leggi statali.

In secondo luogo, atteso che lo spazio soprastante la strada comunale non appartiene più oggi al demanio e/o patrimonio indisponibile del Comune, essendo il tracciato dell’autostrada riconducibile alla volontà statale che ne ha destinato gli spazi al soddisfacimento di un interesse generale nazionale, difetterebbe in ogni caso il presupposto applicativo del canone in esame.

Il Comune non si è costituito in giudizio e il Collegio, ritenuta la giurisdizione del Giudice Amministrativo, accoglie il ricorso, sulla base dei principi affermati dalla giurisprudenza in relazione a fattispecie analoghe a quella in discussione: Consiglio di Stato, sentenze n. 10011 del 2023, conforme a n. 10012-10013-10014-10015-10016-10017-10018 del 2023, n. 10130 del 2023)

Le sentenze citate disegnano un orientamento che porta all’impossibilità di configurare i presupposti applicativi del canone, posto che questo non può certo gravare un bene del demanio statale, per di più realizzato per evidenti finalità di interesse nazionale (ex multis, Cons. Stato, IV, 13 marzo 2008, n. 1094). Ai sensi dell’art. 2 l. n. 463 del 1955

La pianificazione dello sviluppo autostradale nazionale (e, dunque, la scelta di attraversare un territorio piuttosto che un altro) va quindi imputata al solo legislatore statuale, a nulla rilevando il mezzo in concreto prescelto per realizzare tali obiettivi, ad esempio la concessione (di costruzione e gestione) in luogo dell’esecuzione diretta. Deve pertanto escludersi che singole parti di un’autostrada facente parte del demanio dello Stato (ad esempio, un cavalcavia) debbano essere considerate “abusive” – e come tali passibili di determinare l’irrogazione di sanzioni amministrative a carico di chi ne abbia la gestione – ove vengano a “sovrastare” una rete viaria comunale o provinciale, senza che per il loro mantenimento in essere sia stato chiesto il rilascio di apposita concessione e/o corrisposto il relativo canone annuo. Neppure è condivisibile l’argomento secondo cui l’esonero dal pagamento del canone potrebbe valere per lo Stato – laddove gestisse direttamente la struttura autostradale – in ragione del fatto che lo stesso perseguirebbe istituzionalmente finalità non lucrative ma di pubblico interesse, ma non anche per il concessionario, in quanto operatore economico la cui attività è invece finalizzata alla realizzazione di un vantaggio patrimoniale privato, muovendo tale assunto da una prospettiva di analisi errata. Invero, come già detto, il Canone per l'occupazione di spazi pubblici è dovuto dal soggetto che utilizza in modo esclusivo uno spazio pubblico oppure un’area pubblica (ricadenti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dell’ente locale), utilizzazione per la quale avrebbe dovuto preventivamente chiedere il rilascio di un atto di concessione o di autorizzazione all’occupazione del sottosuolo e soprasuolo pubblico. 

Nel caso in cui ad insistere sul soprasuolo pubblico non sia un manufatto privato bensì un bene del demanio dello Stato, però, non può parlarsi di “utilizzazione” da parte del bene demaniale (o di chi ne abbia la gestione) di spazi appartenenti ad altro ente pubblico territoriale, né (per rimanere alla qualificazione operata dal regolamento della Provincia di __________), di “superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico” ad opera del bene demaniale medesimo. 

Ne consegue che l’esistenza e l’utilizzo – ai fini del passaggio del traffico veicolare – di un pontone autostradale, in quanto parte inseparabile di un bene demaniale funzionalmente unitario (e, dunque, bene demaniale lui stesso) non richiede alcuna autorizzazione da parte degli enti territoriali cui appartengano gli eventuali beni al di sopra dei quali la detta struttura sia stata a suo tempo realizzata in base ad una espressa disposizione di legge. Per l’effetto, nessun canone (o altro corrispettivo) di occupazione sarà reciprocamente dovuto dalle parti in causa” (vedi Consiglio di Stato, sentenze n. 10011 del 2023, conforme a n. 10012-10013-10014-10015-10016-10017-10018 del 2023, n. 10130 del 2023).

VA TUTTAVIA SEGNALATO IL DIVERSO ORIENTAMENTO DELLA CASSAZIONE. Una conferma ad ampio raggio è contenuta nell’ordinanza 9973/2024 della Cassazione in merito alla occupazione di sopra suolo dovuto al comune per la presenza di un viadotto autostradale.

In definitiva, occorre distinguere la proprietà della strada su cui insiste il pontone o cavalcavia dell’autostrada da quella di quest’ultimo manufatto: la prima resta di titolarità dell’ente territoriale, in assenza di un atto di trasferimento, pur essendo la seconda di proprietà statale. Non si configura, infatti, una ipotesi di accessione invertita a favore dello Stato – accessione invertita che non è contemplata dalla legge.

Né è significativo il fatto che l’opera pubblica (autostrada) sia realizzata in virtù di concessione dello Stato, restando il concessionario un soggetto distinto dal concedente.

Si è, difatti, già affermato che l'attraversamento da parte di un viadotto autostradale del suolo comunale, sebbene sia previsto dalla legge, è assoggettato a TOSAP in virtù dell'art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 507 del 1993, impedendo una diversa forma di utilizzazione di detto spazio (v. Cass., Sez. 6-5, 25 luglio 2018, n. 19693, che ha anche precisato che l'esenzione prevista per lo Stato e per gli altri enti pubblici dall'art. 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 507 del 1993, postula che l'occupazione sia ascrivibile al soggetto esente, sicché ove la stessa avvenga ad opera della società …………… s.p.a., in qualità di concessionaria per la realizzazione e la gestione di un'opera pubblica, alla stessa non spetta l'esenzione, senza che assuma rilevanza che l'opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione, tenuto conto delle finalità lucrative dell'attività d'impresa svolta da una società per azioni). Si è anche precisato che l'esenzione prevista per lo Stato e gli altri enti dall'art. 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 507 del 1993, postula che l’occupazione, quale presupposto del tributo, sia ascrivibile al soggetto esente, sicchè, nel caso di occupazione di spazi rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dello Stato da parte di una società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un’opera pubblica (nella specie, un tratto di rete autostradale inclusiva di un viadotto sopraelevato), alla stessa non spetta l'esenzione in quanto è questa ad eseguire la costruzione dell’opera e la sua gestione economica e funzionale, a nulla rilevando che l’opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione (Cass., Sez. 5, 12 maggio 2017, n. 11886).