Corte di Cassazione o. 5359/2025. I vincoli sulle aree edificabili AI fini del versamento IMU

Nell’ordinanza 5359/2025, la suprema Corte delinea la forza dei vincoli di inedificabilità con una chiara distinzione tra i vincoli assoluti e quelli specifici.

Deve escludersi la natura edificabile di un'area solo allorquando il piano paesaggistico regionale preveda vincoli di inedificabilità assoluti (cfr. Cass. n. 34242 del 2019). 

Ai fini della tassabilità delle «aree fabbricabili», le previsioni del piano paesaggistico regionale prevalgono, a norma dell'art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, sugli strumenti urbanistici dei Comuni, con la conseguenza che è irrilevante che il terreno sia edificabile secondo il piano regolatore generale qualora, in base al piano paesaggistico regionale, lo stesso sia soggetto ad un vincolo di inedificabilità assoluta, il quale, diversamente dai vincoli di inedificabilità specifica - che possono incidere unicamente sul valore venale - è idoneo a escludere la natura edificabile dell'area e, quindi, il presupposto impositivo (cfr. Cass. n. 33012 del 2019).

Viene pertanto ribadito il principio secondo cui, per le aree ricomprese nel piano regolatore generale, l'edificabilità non è esclusa da vincoli specifici, che possono incidere unicamente sul valore venale delle stesse in ragione delle concrete potenzialità edificatorie, ed è insussistente solo in presenza di vincoli assoluti, ancorché posti da strumenti regionali di pianificazione paesaggistica ed ambientale, i quali prevalgono sulla pianificazione urbanistica comunale (cfr. Cass. n. 23206 del 2019).

Solo le aree situate completamente nella fascia di rispetto (dei corsi d’acqua o ferroviario di cui all'art. 49 del d.P.R. n. 753 del 1980) non sono assoggettate ad ICI (o IMU), in quanto sottoposte ad un divieto assoluto di edificazione; diversamente, per le aree incluse solo in parte sulla detta fascia il vincolo incide solo sulla determinazione del valore delle stesse e, quindi, sulla base imponibile (cfr. Cass. n. 23211 del 2019)

L'orientamento da ultimo richiamato è sicuramente applicabile quando il proprietario possa sfruttare le potenzialità edificatorie del terreno realizzando le opere o cedendo il terreno a un privato che andrà a realizzarle, ma non anche quando le opere possono essere realizzate soltanto da determinati soggetti pubblici. Non può, infatti, riconoscersi la prerogativa dell'edificabilità con riguardo a terreni che siano vincolati a scopi pubblicistici che comportino l'edificazione esclusivamente da parte di un soggetto ben determinato e legittimato ad acquisire l'area attraverso l'esproprio, poiché in tal caso è preclusa al privato qualsiasi forma di trasformazione del suolo riconducibile alla nozione tecnica di edificazione che, se anche prevista, è concepita al solo fine di assicurare la fruizione pubblica degli spazi (cfr. Cass. n. 7328 del 2023; Cass. n. 24744 del 2022; Cass. n. 36331 del 2021; Cass. n. 1150 del 2014).

Va in altri termini esclusa l’edificabilità delle aree concretamente vincolate ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità, ecc.), in quanto gravate da un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte le forme di trasformazione del suolo riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, quale estrinsecazione dello ius aedificandi connesso con il diritto di proprietà ovvero con l'edilizia privata esprimibile dal proprietario dell'area (cfr. Cass. Sez. Un. n. 4757 del 2020).

Viceversa, non può escludersi l'imponibilità anche ai fini ICI/IMU quando l'edificazione possa essere affidata a terzi, ossia a soggetti privati o a enti diversi dall'amministrazione, e ciò in quanto in tali casi l'area esprime una pur limitata vocazione edificatoria (cfr. anche se con riguardo alle imposte sui redditi, Cass. n. 20950 del 2015; Cass. n. 20252 del 2012; Cass. n. 15213 del 2010; Cass. n. 11729 del 2003).