CUP. Consiglio di Stato s. 10018/2023. Viadotti e cavalcavia autostradali non versano il canone di occupazione del suolo pubblico

Con la sentenza 10018/2023 il Consiglio di Stato spiega le ragioni della non debenza del canone per l’occupazione di suolo pubblico da parte delle società di gestione delle autostrade, con una visione diversa rispetto a quanto affermato dalla Corte di Cassazione. 

Il provvedimento impugnato si riferiva ai punti in cui il tracciato autostradale “scavalca”, con pontoni o viadotti, le strade provinciali, relativamente ai quali la Provincia di Teramo aveva in un primo momento chiesto alla ricorrente – con atti di accertamento e liquidazione impugnati innanzi al giudice ordinario – il pagamento del canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP), previsto dall’art. 63 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446.

Autostrade per l’Italia s.p.a. evidenzia, al riguardo, come in realtà la realizzazione del manufatto – e dunque anche i viadotti (o pontoni) che sovrastano le strade comunali e provinciali preesistenti – sia stata portata a termine nel 1965, ben prima cioè che il COSAP fosse istituito ed in ogni caso sulla base di una legge statale (in particolare, l’art. 1 della l. n. 729 del 1961 dispone che “la costruzione e l'esercizio delle autostrade che non siano già state concesse a norma della Legge 21 maggio 1955, n. 463, sono disciplinati dalla presente legge”), di talché non potrebbe in alcun modo parlarsi di “abusività” dello stesso; a sua volta, anche la convenzione di concessione di Autostrade per l’Italia s.p.a. era stata approvata con legge, ai sensi dell’art. 8-duodecies, d.l. n. 59 del 2008 (convertito, con modificazioni, in legge n. 101 del 2008).

Dunque, deduce l’appellante, l’occupazione (strutturale e definitiva) con cavalcavia dello spazio aereo sovrastante le strade provinciali e/o comunali sarebbe stata legittimata da uno specifico titolo rilasciato dallo Stato, sulla base di leggi (parimenti statali) che ne hanno anche definito il tracciato: la concessione assentita a detta società – attualmente regolata dalla convenzione del 12 ottobre 2007 – legittimerebbe pertanto la stessa sia alla costruzione che all’esercizio dell’infrastruttura autostradale, sia a mantenere in essere le occupazioni già esistenti.

Il Consiglio di Stato conclude che sono escluse dall’ambito applicativo del COSAP le occupazioni che non necessitano di concessione provinciale, ossia quelle che non si riferiscono a beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale, ovvero le ipotesi in cui il medesimo ente sia sprovvisto del potere di accordare (o negare) l’occupazione, in quanto involgenti interessi di più ampio rilievo.

Nel caso di specie, non è contestata in atti la proprietà statale dell’infrastruttura autostradale di cui fanno parte integrante i pontoni sui quali si controverte, trovando quindi applicazione la regola di cui all’art. 822, comma 2 Cod. civ., a mente del quale “Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate […]”.

Ne consegue l’impossibilità di configurare i presupposti applicativi del canone, posto che questo non può certo gravare un bene del demanio statale, per di più realizzato per evidenti finalità di interesse nazionale (ex multis, Cons. Stato, IV, 13 marzo 2008, n. 1094).

La pianificazione dello sviluppo autostradale nazionale (e, dunque, la scelta di attraversare un territorio piuttosto che un altro) va quindi imputata al solo legislatore statale, a nulla rilevando il mezzo in concreto prescelto per realizzare tali obiettivi, ad esempio la concessione (di costruzione e gestione) in luogo dell’esecuzione diretta.

Deve pertanto escludersi che singole parti di un’autostrada facente parte del demanio dello Stato (ad esempio, un cavalcavia) debbano essere considerate “abusive” – e come tali passibili di determinare l’irrogazione di sanzioni amministrative a carico di chi ne abbia la gestione – ove vengano a “sovrastare” una rete viaria comunale o provinciale, senza che per il loro mantenimento in essere sia stato chiesto il rilascio di apposita concessione e/o corrisposto il relativo canone annuo.

Neppure è condivisibile l’argomento secondo cui l’esonero dal pagamento del canone potrebbe valere per lo Stato – laddove gestisse direttamente la struttura autostradale – in ragione del fatto che lo stesso perseguirebbe istituzionalmente finalità non lucrative ma di pubblico interesse, ma non anche per il concessionario, in quanto operatore economico la cui attività è invece finalizzata alla realizzazione di un vantaggio patrimoniale privato, muovendo tale assunto da una prospettiva di analisi errata.

Nel caso in cui ad insistere sul soprasuolo pubblico non sia un manufatto privato bensì un bene del demanio dello Stato, però, non può parlarsi di “utilizzazione” da parte del bene demaniale (o di chi ne abbia la gestione) di spazi appartenenti ad altro ente pubblico territoriale, né (per rimanere alla qualificazione operata dal regolamento della Provincia di Teramo), di “superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico” ad opera del bene demaniale medesimo.

Il rapporto di fisica prossimità e di conseguente reciproca interferenza tra due beni appartenenti a demani diversi non si traduce infatti nella posizione “servente” dell’uno rispetto all’altro (come accadrebbe nel caso in cui l’utilizzo del primo fosse considerato abusivo in assenza di una valida autorizzazione rilasciata dal titolare del secondo, a fronte di un corrispettivo), bensì nella reciproca coesistenza di due realtà (giuridiche e di fatto) tra loro autonome, che possono essere liberamente utilizzate dagli aventi titolo a farlo senza dover preventivamente attivare meccanismi di reciproca (o unilaterale) autorizzazione in tal senso.

Ne consegue che l’esistenza e l’utilizzo – ai fini del passaggio del traffico veicolare – di un pontone autostradale, in quanto parte inseparabile di un bene demaniale funzionalmente unitario (e, dunque, bene demaniale lui stesso) non richiede alcuna autorizzazione da parte degli enti territoriali cui appartengano gli eventuali beni al di sopra dei quali la detta struttura sia stata a suo tempo realizzata in base ad una espressa disposizione di legge.

Per l’effetto, nessun canone (o altro corrispettivo) di occupazione sarà reciprocamente dovuto dalle parti in causa.